8月1日，市場監(jiān)管總局公布了《市場監(jiān)督管理嚴(yán)重違法失信名單管理辦法》，自2021年9月1日起施行。這是市場監(jiān)管領(lǐng)域全面貫徹落實國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步完善失信約束制度構(gòu)建誠信建設(shè)長效機(jī)制的指導(dǎo)意見》的集中體現(xiàn)。市場監(jiān)管總局基于多年的監(jiān)管實踐，梳理整合多領(lǐng)域的規(guī)則，統(tǒng)一多環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)和程序，強(qiáng)化了信用管理的法治要求。該辦法的出臺，無疑將進(jìn)一步提升我國市場監(jiān)管領(lǐng)域信用建設(shè)的規(guī)范化水平。
或許僅僅是耦合，該辦法的前身——原國家工商總局《嚴(yán)重違法失信企業(yè)名單管理暫行辦法》頒布實施的2015年12月，世界銀行對我國營商環(huán)境評估，“開辦企業(yè)”（Starting a Business）這項指標(biāo)，僅排名全球第128名。時隔5年之后，在世界銀行2020年全球營商環(huán)境排名中，該指標(biāo)大幅躍升至第27名。
5年躍升101名，筆者愿意相信，該規(guī)范性文件的實施，無疑助力良多。就其性質(zhì)而言，這是一份具有法律拘束力的規(guī)范性文件，引領(lǐng)督促市場主體誠信經(jīng)營，正念而行，從而大大降低制度性交易成本，而這正是世行評估所追求的價值。
5年之后的今天，機(jī)構(gòu)改革后煥然一新、職責(zé)使命更為繁重的市場監(jiān)管總局，立足全面深化“放管服”改革、進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境的考量，制定出臺《管理辦法》?！豆芾磙k法》在價值均衡、技術(shù)理性與規(guī)范合理3個方面，均可圈可點。
價值均衡：寬嚴(yán)相濟(jì)，不枉不縱
信用聯(lián)合懲戒，首要的問題、也是最難的問題在于，如何確定“嚴(yán)重違法失信行為”。失之過寬，打擊面過大，既不合比例原則，又傷害經(jīng)濟(jì)活力；失之過寬，隔靴搔癢，既起不到懲戒效果，又衍生了劣幣驅(qū)除良幣之憂。
行政執(zhí)法裁量基準(zhǔn)的設(shè)定，關(guān)系價值判斷與分寸拿捏，無疑十分重要。一個顯見的共識是，并非所有違法行為均為失信行為。舉例來說，在道路交通領(lǐng)域，《上海市道路交通管理條例》第五十八條規(guī)定，有下列情形之一的，相關(guān)信息納入本市公共信用信息服務(wù)平臺：
?。ㄒ唬嵤﹪?yán)重道路交通違法行為，依法被處以暫扣機(jī)動車駕駛證、吊銷機(jī)動車駕駛證、拘留等行政處罰的；
?。ǘ┯伤颂娲浄帧⑻娲擞浄只蛘呓榻B替代記分的；
?。ㄈ┌l(fā)生交通事故后逃逸的；
?。ㄋ模┮荒陜?nèi)有五次以上道路交通違法逾期不履行處罰決定的。
也就是說，除了以上四種情形外，其他情形例如違法停車、違法變道等，都不會被記為失信行為。
不枉不縱，寬嚴(yán)相濟(jì)，《管理辦法》實現(xiàn)了巧妙的均衡。
其一，設(shè)定了嚴(yán)重違法的底線。嚴(yán)重違法失信名單列入情形，原則上均為違反市場監(jiān)督管理法律、行政法規(guī)，受到行政處罰且性質(zhì)惡劣、情節(jié)嚴(yán)重、社會危害較大的情形。對于缺乏法律法規(guī)依據(jù)的，不得列入嚴(yán)重違法失信名單。
例如，《管理辦法》規(guī)定，用非食品原料生產(chǎn)食品，或者在食品中添加食品添加劑以外的化學(xué)物質(zhì)和其他可能危害人體健康物質(zhì)的；生產(chǎn)經(jīng)營未按規(guī)定注冊的保健食品、特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品、嬰幼兒配方乳粉的……凡此種種，正是落實食品藥品領(lǐng)域“四個最嚴(yán)”監(jiān)管要求，對非法添加“蘇丹紅”等慘痛事件的幕后黑手重拳出擊。
其二，以“列舉加概括”方式，既保證過罰相當(dāng)，又避免寬縱嚴(yán)重違法行為。為保證法益價值的實現(xiàn)，《管理辦法》第五條至第七條以逐項列舉的方式，明確市場監(jiān)管各業(yè)務(wù)領(lǐng)域的嚴(yán)重違法失信情形。
另外還在第八條規(guī)定，其他違反法律、行政法規(guī)規(guī)定，嚴(yán)重侵害消費者權(quán)益的違法行為，列入嚴(yán)重違法失信名單，從而以閉環(huán)的方式完成以下價值判斷：嚴(yán)重危害消費者身體健康和生命安全、嚴(yán)重破壞市場公平競爭秩序的行為，列入嚴(yán)重違法失信名單管理，而一般違法失信情形則不予納入。
當(dāng)然，執(zhí)法的第一要素，總是人。而人，囿于認(rèn)知局限或其他非理性因素，難免犯錯，因此需要一套良好的制度來保障該價值的實現(xiàn)，這就是技術(shù)理性的問題了。
技術(shù)理性：標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，程序精巧
根據(jù)著名學(xué)者哈貝馬斯的見解，技術(shù)規(guī)則必須作為一種目的理性的工具而存在，也就是說，必須以最理性的方式來促成價值目標(biāo)的實現(xiàn)。就此而言，《管理辦法》設(shè)定的實體和程序規(guī)則，處處洋溢著技術(shù)理性的光輝。
其一，《管理辦法》統(tǒng)一了標(biāo)準(zhǔn)和程序。由于歷史原因，嚴(yán)重違法失信企業(yè)名單管理制度，本來散見于原國家工商總局、原國家質(zhì)檢總局、原國家食藥監(jiān)總局和國家知識產(chǎn)權(quán)局部門規(guī)章和規(guī)范性文件中。
由于機(jī)構(gòu)多元和拉條管理，客觀上存在規(guī)范層級、標(biāo)準(zhǔn)、程序等方面不統(tǒng)一的問題，影響實施績效。在多年實踐的基礎(chǔ)上，市場監(jiān)管總局察微識變，積極作為。
《管理辦法》統(tǒng)一整合市場監(jiān)管領(lǐng)域嚴(yán)重違法失信情形，建立規(guī)范統(tǒng)一的嚴(yán)重違法失信名單管理制度，實現(xiàn)嚴(yán)重違法失信名單列入標(biāo)準(zhǔn)、程序、失信懲戒和信用修復(fù)的法治化、標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化，極大夯實了信用監(jiān)管的基礎(chǔ)性功能。
舉例而言，對于屢禁不絕的單用途預(yù)付卡經(jīng)營者“跑路”積弊，《管理辦法》第八條規(guī)定，預(yù)收費用后為逃避或拒絕履行義務(wù)，關(guān)門停業(yè)或者遷移服務(wù)場所，未按照約定提供商品或者服務(wù)，且被市場監(jiān)管部門確認(rèn)為無法取得聯(lián)系。
此一規(guī)定，統(tǒng)一了餐飲、美容、零售、培訓(xùn)、健身等領(lǐng)域的單用途預(yù)付卡經(jīng)營者列入嚴(yán)重違法失信行為的標(biāo)準(zhǔn)，避免同類事項不同處理的不合理情形。
其二，《管理辦法》細(xì)化優(yōu)化了程序。與原辦法相比，增設(shè)了列入前送達(dá)告知程序和聽證程序。第十三條規(guī)定：“在作出列入決定前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出決定的事由、依據(jù)和當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。告知、聽證、送達(dá)、異議處理等程序應(yīng)當(dāng)與行政處罰程序一并實施?！焙茱@然，這樣的程序設(shè)計，意在充分保護(hù)當(dāng)事人知情權(quán)、異議權(quán)和抗辯權(quán)。
另外，《管理規(guī)定》縮短了公示期限。被列入嚴(yán)重違法失信名單滿3年后即可由市場監(jiān)管部門移出。由原來的5年縮短為3年，避免給市場主體帶來過重的負(fù)擔(dān)。
規(guī)范合理：利益負(fù)擔(dān)，精細(xì)分配
制度規(guī)范，貴在合理，貴在精細(xì)，特別是涉利益負(fù)擔(dān)分配之時，更應(yīng)如此?！豆芾磙k法》的諸多條款，很好體現(xiàn)了這一點。以下茲舉數(shù)例：
其一，豐富懲戒手段。原辦法規(guī)定的針對嚴(yán)重違法失信企業(yè)的懲戒手段比較單一，僅包括“列為重點監(jiān)督管理對象”“3年內(nèi)不得擔(dān)任法定代表人、負(fù)責(zé)人”“不予通過‘守合同重信用’企業(yè)公示活動申報資格審核”“不予授予相關(guān)榮譽(yù)稱號”等4種，而且有些措施已然退出歷史舞臺。
例如，“守合同重信用”單位的評選，因為涉嫌政府不當(dāng)信用背書，殊為不妥。鑒此，《管理辦法》作出重大調(diào)整，在第十五條規(guī)定了下列管理措施：
?。ㄒ唬┮罁?jù)法律、行政法規(guī)和黨中央、國務(wù)院政策文件，在審查行政許可、資質(zhì)、資格、委托承擔(dān)政府采購項目、工程招投標(biāo)時作為重要考量因素；
?。ǘ┝袨橹攸c監(jiān)管對象，提高檢查頻次，依法嚴(yán)格監(jiān)管；
（三）不適用告知承諾制；
（四）不予授予市場監(jiān)督管理部門榮譽(yù)稱號等表彰獎勵；
（五）法律、行政法規(guī)和黨中央、國務(wù)院政策文件規(guī)定的其他管理措施。
細(xì)心者不難發(fā)現(xiàn)，除增設(shè)告知承諾便利措施、政府采購項目等方面的限制外，還增加了“依照法律、行政法規(guī)和黨中央、國務(wù)院政策文件”作為依據(jù)條款，以確保合法性。
其二，增設(shè)信用修復(fù)。《管理辦法》增設(shè)“信用修復(fù)”規(guī)定，形成信用管理的閉環(huán)，具體體現(xiàn)在第十六條至第二十一條的規(guī)定中。
一是設(shè)定了期限要求，即當(dāng)事人被列入嚴(yán)重違法失信名單滿一年，相當(dāng)于設(shè)定了一年的靜默期，在此期間，當(dāng)事人既受到懲戒，又在一定程度上涵養(yǎng)向善的動機(jī)。
二是設(shè)定修復(fù)條件，即當(dāng)事人必須已經(jīng)自覺履行行政處罰決定中規(guī)定的義務(wù)，或已經(jīng)主動消除危害后果和不良影響，并且未再受到市場監(jiān)管部門較重行政處罰。如此規(guī)定，履行法定義務(wù)、整改糾錯后方可申請移出，以確保信用修復(fù)的有效性。
三是規(guī)定了材料要件，即申請移出時要提交相關(guān)證明材料，并由市場監(jiān)管部門予以核實后決定是否移出，從而確保信用修復(fù)的嚴(yán)肅性。
四是規(guī)定回轉(zhuǎn)程序，即申請移出的當(dāng)事人故意隱瞞真實情況、提供虛假資料，情節(jié)嚴(yán)重的，由市場監(jiān)管部門撤銷移出決定，恢復(fù)列入狀態(tài)，公示期重新計算。
立良法，謀善治?？梢云诖?，《管理辦法》將為市場監(jiān)管領(lǐng)域帶來良好的信用治理格局！（本文選自《中國市場監(jiān)管報》，作者羅培新，上海市司法局副局長、法學(xué)教授。）
大家評論